我國濕地保(bǎo)護立(lì)法(fǎ)、特(tè)别是濕地(dì)保護國家(jiā)層面的(de)立法，一(yī)直為社會(huì)有關(guān)方面及公衆所(suǒ)矚目(mù)。如(rú)今，當大(dà)約始于8年前、數(shù)易其稿的國家(jiā)層面的濕(shī)地保(bǎo)護條例還被翹(qiào)首以待(dài)時，國家(jiā)林業(yè)局轉而尋求(qiú)部門規章的(de)出台，既(jì)顯示了(le)濕地保護(hù)對法(fǎ)律支持的急迫(pò)性，也(yě)再次(cì)透出(chū)國家濕地保護(hù)條例出台的艱難與(yǔ)時間上的暫無定期(qī)。

11月13日(rì)，本報(bào)記(jì)者從國(guó)家林業局濕地(dì)保護管理中(zhōng)心了解(jiě)到，目前對(duì)濕地(dì)保護(hù)條例(lì)征求意見(jiàn)稿，部(bù)門之間分(fèn)歧較(jiào)大，還有(yǒu)待(dài)于進(jìn)一步溝通與協調。

用該(gāi)中心一(yī)位人(rén)士的(de)話說(shuō)：“在條(tiáo)例出(chū)來之(zhī)前，搞(gǎo)個部門(mén)規(guī)章先用(yòng)着(zhe)。濕地(dì)保護管(guǎn)理急需(xū)法律依據(jù)，有總(zǒng)比沒有(yǒu)好。”這也(yě)許就(jiù)是國家林業局起草(cǎo)《濕地(dì)保護管(guǎn)理規定(dìng)(征求意(yì)見稿)》的(de)原(yuán)因。

濕地(dì)面臨諸多威脅

即使(shǐ)讀者對濕(shī)地所知甚少，也(yě)可能耳熟(shú)于對(duì)其“地球之(zhī)腎”的比喻(yù)。與森林、海洋并(bìng)稱為地球三大生态系統的濕(shī)地，以(yǐ)其獨特的(de)生态功(gōng)能，在調節氣候、淨化(huà)水(shuǐ)質、保護物種、淨(jìng)污除(chú)垢(gòu)、蓄(xù)水防洪、抵(dǐ)禦(yù)災(zāi)害等(děng)方面(miàn)發揮着極(jí)為重要的(de)作用(yòng)。

中國濕地(dì)面積位居(jū)亞洲第一、世界(jiè)第四，占全球(qiú)濕地的(de)10%。在各(gè)地各部門(mén)的努(nǔ)力下(xià)，目前我國(guó)已建有(yǒu)各級濕(shī)地自(zì)然保(bǎo)護區550多(duō)處，國(guó)際重要(yào)濕地30餘處(chù)。國家和地方濕(shī)地公(gōng)園200餘處。

但(dàn)我國(guó)濕地(dì)保護狀況并不樂觀(guān)甚至(zhì)頻頻(pín)“告(gào)急”。即(jí)使是較為樂觀的(de)官方數(shù)據，也稱(chēng)隻有約一半的自然濕地受到(dào)了較(jiào)為有效的保護。

今(jīn)年(nián)2月2日(rì)“世界(jiè)濕地日”當天，中科院遙感(gǎn)應用研究所發(fā)布報(bào)告指出(chū)，30年來，我國濕(shī)地自(zì)然保(bǎo)護區内濕(shī)地面(miàn)積總(zǒng)體呈(chéng)下降趨勢，總淨(jìng)減少(shǎo)面積(jī)8152.47平方公裡，占全(quán)國濕(shī)地總淨減少量的9%。

國家(jiā)林業局(jú)一位官員(yuán)曾表(biǎo)示，在經濟快速(sù)發展、城市化進(jìn)程加快(kuài)的形勢(shì)下，我國濕(shī)地遭受着開墾與改(gǎi)造、污染(rǎn)、泥沙淤(yū)積和水(shuǐ)資源不(bú)合理利用(yòng)等諸多威脅。濕地生(shēng)态退(tuì)化趨勢仍(réng)在繼續。一些地(dì)方濕地(dì)面(miàn)積在不斷減少，或是(shì)面積未減少，但濕地(dì)效益(yì)和功(gōng)能仍在下降。大量的(de)改變(biàn)濕地功能、用途的不(bú)合理(lǐ)利用活動(dòng)不但(dàn)得不到有(yǒu)效控(kòng)制，而(ér)且(qiě)在繼續加劇(jù)加重(zhòng)。

國家立法“破冰(bīng)”艱難

如果(guǒ)說上(shàng)述種(zhǒng)種威脅使(shǐ)濕地遭受(shòu)明(míng)顯(xiǎn)的“創痛”，實(shí)際上(shàng)濕地還(hái)有(yǒu)另一(yī)種“隐痛”——那就是(shì)保(bǎo)護管理上的(de)立法滞後。

2009年6月(yuè)，當醞釀多(duō)年、經過多方(fāng)征求意(yì)見的(de)《中華人民(mín)共(gòng)和國濕地保(bǎo)護條例(送(sòng)審稿)》，隻待(dài)修改完善(shàn)、報送國務院法(fǎ)制辦(bàn)之時，本報(bào)記者曾寫下滿(mǎn)懷希(xī)望的報道(dào)。但轉眼(yǎn)3年(nián)有餘，該條例仍(réng)是“但聞樓上有(yǒu)人聲(shēng)，不見有人下樓(lóu)來。”

記者了(le)解到(dào)，從國家林業局方面(miàn)，2004年(nián)起(qǐ)就開(kāi)始着手該(gāi)條例(lì)的立法工(gōng)作。其(qí)間經(jīng)過多方(fāng)征(zhēng)求意見(jiàn)，數(shù)易其(qí)稿。遠的不說，就在2009年(nián)将送審稿報(bào)國(guó)務院法制(zhì)辦後，2011年(nián)又出一(yī)稿，再(zài)次征(zhēng)求意(yì)見。雖然(rán)這次沒(méi)有再(zài)報國務院(yuàn)法制辦，但(dàn)期間(jiān)與之共同研究(jiū)很多次(cì)。“整(zhěng)個立(lì)法過程(chéng)中，國務(wù)院法制辦非常(cháng)支持(chí)我們。但部(bù)門間(jiān)的分(fèn)歧(qí)很大。”國家林業局(jú)濕地保護管理(lǐ)中心(xīn)一位人士(shì)說。

如果讀(dú)者熟(shú)悉我國立法中(zhōng)部門間的博弈，對這些分歧很容易(yì)理(lǐ)解(jiě)。據一(yī)位知情人透露(lù)，征求意見時(shí)，有(yǒu)的部門隻說，現在法律法(fǎ)規都有了，沒有必要(yào)再(zài)搞濕地的專(zhuān)門立(lì)法，其餘具(jù)體問題(tí)就不再(zài)談了(le)。還有(yǒu)的部(bù)門會(huì)說(shuō)，你隻要不把我的某種(zhǒng)審批(pī)權(quán)拿(ná)走，怎(zěn)麼都行。一位參(cān)加過讨論(lùn)的人士曾向記者表(biǎo)示，“能和你談到(dào)這麼具體的問題，應該算(suàn)是略(luè)好的(de)了。”

據了解(jiě)，在我國現(xiàn)有的(de)法(fǎ)律法規如土(tǔ)地法(fǎ)、水法、野生動物(wù)保護(hù)法等(děng)，對濕(shī)地構(gòu)成要(yào)素的(de)土地、水、野(yě)生(shēng)動植物等單(dān)項資源的保(bǎo)護利用(yòng)是有所規(guī)制，但濕地是一(yī)個綜(zōng)合的(de)生态系統(tǒng)，相關法律(lǜ)規定沒有對濕(shī)地的整體(tǐ)性考慮。目前為(wéi)止，我(wǒ)國還(hái)沒有哪部法律對“濕(shī)地”作出明(míng)确定義，更沒有專門(mén)的濕地保護内容。

以(yǐ)我國土地管理法為(wéi)例，該法隻(zhī)将土(tǔ)地(dì)分(fèn)為農(nóng)用地(dì)、建設用地(dì)和未(wèi)利(lì)用(yòng)地。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設(shè)用地，控制建設用地(dì)總量，對(duì)耕(gēng)地實行特殊保護。一(yī)位相關(guān)人(rén)士以此法(fǎ)為(wéi)例調侃(kǎn)說，“按照(zhào)土(tǔ)地法，濕地(dì)屬‘未利用(yòng)地’,那(nà)就可(kě)勁兒(ér)開發(fā)呗！”

濕地不(bú)同于荒灘(tān)

前述(shù)國家林(lín)業(yè)局官(guān)員在(zài)一相關會議上(shàng)曾(céng)指出，在(zài)有限的國(guó)土開發空間格局中(zhōng)，濕地在土地(dì)利用方式的競争(zhēng)中始終處(chù)于劣勢的(de)地位沒有(yǒu)改變。一(yī)直(zhí)以來(lái)，原生、自然(rán)濕地(dì)多被定義(yì)為“荒灘”、“荒(huāng)水”，在(zài)現行(háng)土地分類中被(bèi)列入(rù)了“未利用(yòng)地”，往(wǎng)往成為保障耕(gēng)地、建設用(yòng)地、林地等(děng)的犧(xī)牲品(pǐn)，直接導緻(zhì)了濕地面積銳(ruì)減。

此前國家(jiā)濕(shī)地辦一位參與濕地立法工作(zuò)的人(rén)士在接受本報記者采訪(fǎng)時表示，由(yóu)于立(lì)法滞後，許多濕(shī)地保護管(guǎn)理制(zhì)度雖然也在推(tuī)動，但始終未建(jiàn)立起(qǐ)來。如濕(shī)地(dì)占補平衡(héng)、生态補償(cháng)、補(bǔ)水(shuǐ)、用途(tú)審批(pī)、濕地恢複、調查(chá)監測、國家(jiā)濕地保護(hù)規劃制度(dù)等等。“這些(xiē)基本(běn)的(de)重要制度缺(quē)失，保護效(xiào)果可想而知。”

在國家(jiā)立法(fǎ)“破冰(bīng)”艱難之時(shí)，濕地(dì)保護(hù)地方立法(fǎ)不斷(duàn)推(tuī)進。據悉，目(mù)前(qián)已有(yǒu)14個省(shěng)市出台了條(tiáo)例，還有幾個(gè)省市正積極(jí)進(jìn)行。地(dì)方為(wéi)濕地保護(hù)專門立法(fǎ)的隊(duì)伍不斷擴大，每(měi)年都會增(zēng)加幾(jǐ)個省市。

國(guó)家林業局目前(qián)征求(qiú)意見的《規定》，借(jiè)鑒了國際和國内地方濕(shī)地保(bǎo)護立(lì)法(fǎ)的(de)經驗(yàn)，也征(zhēng)求了相關部門的(de)意(yì)見。記(jì)者被告知，相比(bǐ)條例，部(bù)門(mén)制定(dìng)規章簡單、容易(yì)許多，不會涉及(jí)很(hěn)多(duō)其他部門(mén)。從出台時間上講也會(huì)快很多(duō)。

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